第二部 東アジアにおける障害者差別禁止法の制定過程 ──香港と韓国の質的調査より

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 「障害学国際セミナー2012」の午後のセッションでは、韓国と日本の若手研究者によって障害学をめぐるさまざまな問題に関する報告がなされた。
 まず日本から、後藤悠里氏(日本学術振興会特別研究員/東京大学)・渡辺克典氏(立命館大学衣笠総合研究機構生存学研究センターPD)、大野真由子氏(日本学術振興会特別研究員/立命館大学)による報告がおこなわれた。休憩をはさみ、韓国から、ユン・サモ氏(韓国障害者人権フォーラム政策委員)、キム・ギョンミ氏(崇実大学社会福祉学科副教授)による報告がなされた。その後、フロア全体を交え、ディスカッションがおこなわれた。ディスカッションは大変盛り上がり、この続きは、セミナー直後の懇親会でも続けられた。
 なお、後藤氏・渡辺氏と大野氏の報告は、本セミナーの後、改稿したものを掲載し、ユン・サモ氏、キム・ギョンミ氏の報告は、当日配布された日本語原稿を掲載した。ディスカッションは当日の音声データを文字おこししたものを掲載した。






東アジアにおける障害者差別禁止法の制定過程
 ──香港と韓国の質的調査より

後藤悠里
(日本学術振興会特別研究員PD/東京大学大学院人文社会系研究科)
渡辺克典
(立命館大学衣笠総合研究機構生存学研究センターPD)


1 はじめに

 1990年の「1990年障害をもつアメリカ人法(Americans with Disabilities Act of 1990)」を嚆矢として、その後、オーストラリアやイギリスなど多くの国々で「包括的な障害者差別禁止法」(Degener 2005)が制定されている。日本においても、千葉県(2006年)、北海道(2009年)などで条例が制定され、国内法の制定に向けて障がい者制度改革推進会議・差別禁止部会での議論がすすんでいる。
 東アジアでは香港および韓国が障害者差別禁止法を制定している。これら二つの地域は共通した特徴を持っている。第1に、「後発性」である。香港「障害者差別禁止条例(Disability Discrimination Ordinance)」は1995年、韓国「障害者差別および権利救済等に関する法律」は2007年に制定されており、それ以前に成立した法律を参照することが可能であった。第2に、それぞれの地域ではほかの属性を対象に含む差別禁止法(香港:平等機会法案、韓国:(社会的)差別禁止法)を制定しようとする動きの中で障害者差別禁止法が作られた経緯がある。障害者差別禁止法の制定過程をこうした二つの観点から整理すると、どのような差異が見出せるだろうか。
 本研究では、この問いを明らかにするために質的調査法(ドキュメント分析およびインタビュー調査)を用いる。ドキュメント分析の対象となったのは、法律の条文、議会の議事録、障害者団体が発行するニュースレター、新聞記事である。インタビュー調査は当時の議員、官僚、障害者団体の成員などに(香港:2009年6月、2010年7月〜8月、2012年2月、計15名、2010年5月、2010年8月、2012年3月、2012年6月、2012年8月、計16名)半構造化面接によっておこなわれた。
 以下、法の制定経緯について言及したのち、その相違点について明らかにしていく。

2 香港の障害者差別禁止法制定経緯

 香港では戦後間もなく社会福祉事業を担う団体が現れてくる。それらの団体は職業訓練、リハビリテーション、情報提供、居住型施設におけるケア、ディサービスなどのサービスを提供する役割を担った。一方で、1960年代に入ると、「セルフヘルプグループ」と呼ばれる、障害当事者による団体が生まれてくる。これらの団体の統括組織として、1947年に香港社会服務連会が成立した。香港社会服務連会は1973年から政府の「パートナー」として、各団体と政府の橋渡しをするような役割を果たしている(Yeung 1990: 3)。障害者差別禁止法に関する動きはこの段階から水面下で存在した。香港失明人協進会会長を務めた莊陳有氏(Chong Chan Yau)によれば、彼らは1970年代から障害者差別禁止法制定を目指す活動を行っていたという(荘陳有氏へのインタビュー 2012.02.18)。また、香港社会服務連会が発行している雑誌(社会季刊)・ニュースレター(Welfare Digest)には障害をもつアメリカ人法の紹介がされている(HKCSS 1991: 2, 江紹康1992: 28-9)。差別禁止法制定が実現性を帯びてくる1993年以前に各団体は障害者差別禁止法の必要性を認め、情報の入手に努めていたのである。しかし、政府は障害者差別禁止法制定を拒否していた。当時の香港では立法評議会の力は弱く、予算を必要とするような法案を提出することはできなかった。したがって、この時点では障害者差別禁止法の制定はほぼ不可能であった。
 1990年代初頭、香港では差別事件が立て続けに起こった。1992年には九龍・麗港城で精神病者のクリニックを作る動きに対して、その後2年間に及ぶ住民反対運動が起きた。1993年8月14日には九龍・東頭邨で公共住宅の中に重度の知的障害者の居住施設を開設しようとしたことに対する住民たちの反対が起きた。この事件に対して香港社会服務連会や反差別大連盟といった団体は素早く対応し、デモンストレーションや警察署長への嘆願などをおこなった。差別事件の翌々日、衛生福利局の黄銭其濂(Wong Chien Chi-lien)が差別禁止法を作ることを宣言し(明報 1993.08.16 A2)、法案の検討に入った。ここから障害者差別禁止法の実現は一気に近づくことになる。
 法制定の具体的な流れを作ったのは当時立法評議会議員であった胡紅玉であり、彼女は平等機会法案〔Equal Opportunity Bill〕を1994年に立法評議会に提出した。平等機会法案は公的領域のみならず私的領域における障害、性、人種、性的指向、宗教、家族の地位、一定期間を経た前科に基づく差別を禁止するものであった(Petersen 2005)。平等機会法案は結局廃案になる。しかし、政府はこの案の性と障害に基づく差別を禁止する条文を利用することにし、胡紅玉もこれに承諾したのであった。
 ここでは、第1の点についてとりあげる。香港の立法評議会においては、保健福祉局長官や議員たちによって代弁される形で障害団体の要望が出されている。第1に、disabilityの中国語訳を「弱能」ではなく、「残疾」とするように求めた障害団体の意見が受け入れられている1)。第2に、障害者にとっての雇用の場が少ないため、(1)中小企業に認められている障害者差別禁止法の適用除外の猶予期間をなくすこと、(2)裁判所が職場復帰を含めた救済措置をおこなえるようにすること、という二つの要望が、(1)5年から3年への短縮、(2)地方裁判所が復帰を命じることができる、という形で認められた。
 香港の障害者差別禁止法はオーストラリア障害者差別禁止法(1992)を参照している2)。条文の内容は香港の状況に合わせて変えられた部分があるが、障害の定義はほぼ同じである。障害の定義において、香港の人びとの理念が垣間見られるのがdisabilityの中国語訳についてである。障害者団体と民主派の議員たちはdisabilityの訳を、原案の「弱能」から「残疾」に変更する要求をおこなった。この言葉を選んだ香港社会服務連会のスタッフは以下のように述べている。

 私たちはdisabilityの訳語として「残疾」という言葉を選ぶことにした。その理由は、第1に、慢性疾患を入れたいと考えたからである。第2に、「傷残」には身体障害のイメージが強かったので違う言葉に変える必要を感じた。(筆者注:香港ではあまり使われていなかった)「残疾」という言葉を新しく用いることで、自分たちがその言葉を身体障害者、知的障害者、慢性疾患の人を含めるように再定義できるのではないかと考えた。そこで、上司に「残疾」という言葉を提案した(蔡海偉CHUA Hoi Wai氏へのインタビュー 2012.02.14)。

 つまり、障害者差別禁止法制定過程の担い手たちは「残疾」という言葉を用いることで、否定的な障害観を取り除くとともに、病気をそのなかに含めることを明確にしたのであった。立法評議会ではこの主張が認められ、結果として、disabilityの訳は「残疾」となった。
 香港では総督に権限が集中しており、立法評議会は諮問機関としての位置づけしかなく、議員が予算を必要とする法案を提出することができなかった。初めて直接選挙が行われたのは1991年からである(議席は60議席中18席。それまで議会内に勢力を持つことのできなかった民主派が選挙を席巻した)。こうしたことを一因として、差別を禁止する法律がなかなか生まれず、1995年になってはじめて、性差別禁止条例、1995年の障害者差別禁止条例が同時に制定された3)。

3 韓国の障害者差別禁止法制定経緯

 韓国では2000年から障害者差別禁止法の制定運動が実質的にはじまり、2003年結成の障害者差別禁止法推進連帯(以下、障推連)が法律制定に大きな役割を果たした。
 しかし、制定までの過程はなだらかなものではなかった。その一つは(社会的)「差別禁止法」への対抗である。盧武鉉大統領(当時)は差別禁止法をつくる意向をもっていた。障推連はこの方針に激しく抵抗し、「障害者」差別禁止法の制定を要求した。60日間にわたる国家人権委員会の会議室を占拠した座り込みの結果、大統領は障害者差別禁止法の制定の決定を下した。その後も経済界からの反対や国会内部の問題があったが、2007年に無事法律が国会を通過した。最後まで論点として争われたのは(1)差別是正機関を国家人権委員会と独立に置くか否か、(2)是正命令に伴う罰金制度を設置するか否か、(3)差別が行われたかどうかを証明する責任を差別者と被差別者の間でどのように配分するか、である。制定された法律においては、(1)障害者差別是正小委員会を国家人権委員会の下に設置すること(第40条)、(2)挙証責任については、差別行為を受けたと主張するものが差別行為が行われたことを証明し、反対にその相手側が障害に基づく差別ではないこと、または、正当な根拠があったことを証明すること(第47条)、とされ、(3)懲罰的賠償制度については、悪質なものである場合には3年以下の懲役または3千万ウォンを越えない罰金刑を宣告することができる(第49条)とされた。崔栄繁はこの結果を評して、障害者差別禁止委員会の設置を除き、障推連が主張した是正命令や立証責任の転換、懲罰的賠償制度導入が「それぞれの趣旨に沿って、ある程度の導入に成功している」と述べている(崔 2010: 54)。
 韓国の「後発性」は香港の場合と違い、新しいものを作り出すという形でみられる。障推連の人たちはアメリカ、イギリス、香港といった他国の法律の検討をおこなっている。それと同時に、障推連法制委員会は集会や委員会内の議論で障害者差別についての意見を収集し、法案を作成した。障害の定義は法制委員会の人びとにとって注目されたテーマの一つであった。社会的障壁が障害を作っていることを明記し、障害の範囲も「長期的・短期的・一時的」な障害を含めようとしていた。さらに、開かれたネットワークの運営委員でもあり、2000年当初から障害者差別禁止法制定に関わっていたユ・ドンチョル氏は定義について以下のように述べている。

イギリスとかアメリカやオーストラリアの障害者差別禁止法の障害の定義には差別についての観点がない。だから私たちは新しい試みをしようとした(ユ・ドンチョル氏へのインタビュー 2012.08.30)。

(韓国語)영미법이나 호주법을 다 봐도, 장애의 개념 안에 우리가 아까 이야기 했던 차별의 개념을 넣어서 정의하는 예는 없어요.우리가 이제 사회적 모델에 입각해서 장애의 정의를 새롭게 해보려고 새롭게 시도를 했던 거죠.

 ほかの法律を参照しながら、新しいものを作るという形で韓国の「後発性」は現れている。
 韓国では大統領によって「社会的差別禁止法」の制定が目指されたが、障推連の反対で独立した障害者差別禁止法が制定されることになった。

4 おわりに――制定過程の比較

 本報告では、障害者差別禁止法の制定過程において、前提とされながらあまり注目されることはなかった二つの点(「後発性」とほかの属性を対象とする法律の制定)に焦点を当てて議論を進めてきた。香港では、障害の定義の範囲を広くとるオーストラリア型の障害の定義が導入され、disabilityの中国語訳を決定するにあたって、病気の人を含むことが強調された言葉が選択された。韓国では、障推連によって障害の定義について「新しい試み」がおこなわれようとした。
 香港および韓国におけるインタビューで興味深かったのは、運動の担い手からほかの属性を持つマイノリティに関する発言が聞かれたことである。香港において、先に言及した反差別大連盟は差別というイシューに特化したネットワークであり、障害者のみならず外国人労働者、性的マイノリティ、シングルマザーなどをメンバーとして含む団体である。中心メンバーの一人である麥海華氏は以下のように話している。

私たちは特に障害者に対する差別に関心を持っていましたが、同時に、ジェンダー、ドメスティックワーカー、移民、性的マイノリティ、宗教の問題にも関心を持っていました(麥海華MAK Hoi Wah氏へのインタビュー 2012.02.17)。

 障害者差別禁止法(のみ)に対する運動においてこうした人びとが参加したかどうかについては確認することができなかったが、障害者差別禁止法制定1週間前に立法評議会でおこなわれた「平等機会」を求めるデモンストレーション参加を呼び掛ける広告には、Horizon(性的マイノリティ団体)や関注単親人士会(シングルマザー団体)、香港職工会連盟(外国人労働者が加盟している労働組合)なども名を連ねている。
 韓国でも同じように、ほかのマイノリティの中に障害者を位置づける語りがみられた。開かれたネットワークのピョン・ギョンテク氏は同団体を「社会的弱者のための人権団体」として位置づけている。その上で、彼は社会的弱者について以下のように説明を加えた。

移住労働者、性的少数者、多文化家庭、セトミン(北朝鮮からきた人びと)、新しく定着し始めた人たち、多様な階層がいる。(開かれたネットワーク・ピョン・ギョンテク氏へのインタビュー 2012.08.30)

(韓国語)이주노동자, 성적소수자, 다문화 가정, 그리고 또..새터민.다양한 계층이 많죠.

 そして、こうした社会的弱者の中でもっとも差別を受けている人たちが重度障害者であると述べられている。同様の発言は、韓国DPIのキム・デション氏の語りにもみられる。

社会的弱者がおこなう人権運動の中でも、その中で一番弱いと思われるのが障害者である。障害者には子どもも老人もいる、女性も男性もいる。労働、教育、環境、徴兵、交通といったすべての分野に障害者の問題が発生している。こういう点から見ると障害者運動が一番大切だと言える。障害者問題が解決できるとほかの運動も解決できる。そういう意味で障害者運動は価値のある運動だと思う。(DPI韓国・キム・デション氏へのインタビュー 2012.08.29)。

(韓国語)그래서 이 인권운동은 여러 가지로 생각해볼 수 있는데..어쨌든, 사회적 약자가 하는 운동이고, 사회적 연대를 해야지만 가능한 운동이고. 인권운동이 하는 것은 결국 우리가 이야기하는 사회 이데올로기를 바꾸게 한 운동이다.이렇게 보셔야 한다는 거죠. 그 중에서도 가장 약자로 꼽을 수 있는 것이 장애인 쪽이에요. 자, 장애인의 특성을 보면, 장애인은 굉장히 영구적이라는 게 특성이 하나 있어요. 즉, 전(全)생애 영역을 거쳐가고 있다. 한 살부터 노인까지. 어린이부터 노인까지 문제를 다 갖고 있다. 두 번째, 장애인은 성별도 다 갖고 있다.여성도 있고, 남성도 있고, 나이도. 세 번째, 장애 쪽은 모든 분야를, 또 영역을 다 갖고 있다라는 것이에요. 즉, 노동문제도 장애인이 발생을 하고요.그 다음에, 교육에서 장애인이 통합교육, 특수교육 이야기 다 되고요. 그렇죠? 노동, 교육, 사회적인 국방의 의무, 환경, 교통, 장애인이 어디 하나 안 끼는 영역이 없어요.다 장애인 문제가 발생해요.그래서 보시면 여러 사회적 약자 중에 장애인이 가장 정점에 있다는 것을 알 수가 있어요.결국 장애인 문제가 다 해결되면, 나머지 문제가 다 해결돼요.그렇기 때문에 장애인 운동은 가치 있는 운동이에요.

 障害者の運動を通してほかのマイノリティの人権の保護も目指していくこと。障害のユニークさを強調するだけではなくほかの属性との共通点を探っていくこと。香港や韓国の障害者差別禁止法制定経緯からはこうした動きを学ぶことが可能である。
 なお、質的調査を中心とした本報告ではふれなかったが、香港・韓国の比較においては次の2点も重要である。第1に、当事者性についてである。香港は非政府組織の意思決定機関(残疾岐視条委員会)に障害当事者が議長として参加していたが、当事者運動というよりもソーシャルワーカー、弁護士、大学教員といったエリートによる障害者のための活動であった。韓国では障害当事者が意見を出し、非当事者がその実現を手助けするという形での役割分担がおこなわれていた。こうした香港と韓国の相違点がどのような意義を持ったのか、それに関しては障害者差別禁止法制定以降の法の実効性とあわせて議論される課題であるだろう。第2に、当時の政治的環境についてである。障害者差別禁止法制定時に香港は中国返還(1997年)、韓国は大統領選(2007年)を控えており、人権施策の後退が予測される時期であった。これらの点は、障害者差別禁止法が制定されていない日本へのなんらかの示唆を与えるものであろう。
 障害者差別禁止法は条文のみならずその制定過程に差異がある。その差異は政治的・経済的・文化的な影響を受けている。障害者とほかのマイノリティや専門家との連帯、「後発性」をもつ東アジア――これらはあまり着目されてこなかった広がりを持ったテーマであり、今後さらなる研究が積み重ねられていくことだろう。


[注]
1)『中国語大辞典』(大東文化大学中国語大辞典編纂室編 1994)によれば、「残疾」は「身体障害者」という意味がある。一方、「弱能」については項目がない。
2)その理由を胡紅玉は3つ挙げている。第1にはオーストラリアの法律が「いい法律であった」ことがある。それに付け加えて、第2にコモンローの体系を両者とも用いていること、第3に彼女のコンサルタントの一人がオーストラリア人だったことがある(胡紅玉氏へのインタビュー 2012.10.24)。
3)香港は1991年に「人権法」を成立させた。これは国連の条約を批准するために作られた法律であり、政府の活動を制限しているに過ぎない。民間企業などへの差別を禁止する法律として初めてできたのが、性差別禁止条例及び障害者差別禁止条例である。

[文献]
Degener, Theresia, 2005, “Disability Discrimination Law: A Global Comparative Approach,” Lawson, A. & Gooding, C. eds., Disability Rights in Europe: From Theory To Practice, Oxford: Hart Publishing, 87-106.
HKCSS, 1991, ‘Council News,’ Welfare Digest 202: 2
Legislative Council, Proceedings”(Retrieved July.13, 2009, http://www.legco.gov.hk/yr94-95/english/lc_sitg/hansard/h950728.pdf,).
Peterson, Carole, 2005, “A Progressive Law with Weak Enforcement? An Empirical Study of Hong Kong’s Disability Law,” Disability Studies Quarterly, 25: 4 (Retrieved July.28, 2012,http://dsq-sds.org/article/view/625/802).
崔栄繁, 2010, 「韓国の障害者法制──障害者差別禁止法を中心に」小林昌之編『アジア諸国の障害者法──法的権利の確立と問題』アジア経済研究所,29-63.
Yeung, Caroline, 1990, “Developments of Social Welfare Services Into And Beyond 1990’s,” Welfare Digest 192: 2-3.
江紹康, 1992, 「《美国傷残人士法》浅説」『社連季刊』120: 2-3.

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